行业动态

如何客观认识当前环保形势?

       

◆近年来环境保护力度大,完成了阶段性规划任务,但污染物排放新增量过大侵蚀了工作成效

“十一五”规划实施以来,从各项工程措施和任务完成情况来看,我国环境保护工作力度应谓之为大。

“十一五”规划实施以来,从各项工程措施和任务完成情况来看,我国环境保护工作力度应谓之为大。2010年,我国SO2排放量下降到2003~2004年的水平,COD排放量持续下降,是同期国际最大的污染减排体。城市环境基础设施等治污工程建设规模大,解决了阶段性的瓶颈问题,在一定程度上弥补了历史欠账,也为未来可持续发展奠定了基础。这是“硬”的工作成绩。

“十一五”期间,安徽、江西、河南、贵州等16个省(区、市)辖区内每个县建有污水处理厂,污水处理厂COD削减量占同期总削减量的58.5%。2005年~2012年间,我国新增城镇污水处理能力为2005年前全部存量的1.5倍。2012年我国城镇污水处理厂现有及在建规模总和与美国基本相当,城镇污水处理率达到85%。

到2010年,全国累计建成投运燃煤电厂脱硫设施5.78亿千瓦,其中“十一五”期间建成5.32亿千瓦(占总规模的92%),电厂脱硫工程SO2削减量占总削减量的59.5%。火电脱硫机组比例从2005年的12%提高到2012年的90%。

从环境监管能力建设发展历程也能看出这一点。这方面底子薄、欠账多。2005年,环境保护部尝试每省选择4个地市进行环境监测站补助建设,并陆续发布《中央环境保护专项资金项目指南》、《国家环境监管能力“十一五”建设规划》,将支持领域扩大到监察、应急等多领域达标建设,从仅支持仪器设备拓展到车辆(对中西部和困难地区车辆补助水平也逐步提高)乃至国控污染源监测运行经费等,带动各方面投入,硬件配置水平大幅度提升。2008年,我们进行监管能力建设规划中期评估时,各地较多反映的已经不再是仪器设备问题,而是机构和编制、运行经费保障、业务用房建设等新问题。环境保护部也因势利导地启动了监测执法业务用房项目。短短5年左右的时间,几十年来困扰环保系统的基本仪器设备配置“老大难”问题得到初步解决,能力建设瓶颈因素发生转移,这不能不说是成效显著。

“十一五”期间是我国环保历史上真抓实干、治污力度最大的时期之一。但与此同时,我们也不得不承认,巨大的工作努力并没有产生令社会公众满意的明显成效。究其客观原因,主要是污染物排放量大,尤其是资源能源消耗和污染物新增量过大,侵蚀了环境保护的成效,阶段性污染防控成效尚难以根本扭转总体态势。

我国工业化和城镇化双快驱动,经济增长的资源环境代价过大。2000年~2010年的10年期间,我国能源消费总量增加了120%,年均增加约两亿吨煤炭(与此对比,1990年~2000年10年消费增量总和约为4亿吨)。1980年~2011年,伴随城镇化快速发展,我国机动车保有量年增长30倍,并呈高速度增长、高频次使用、高强度排放、高密度聚集的特征,尾气排放量增加14倍。“十一五”期间,我国GDP年均增长达到11.2%,经济总量超出规划目标13.7万亿元,城镇人口多增加1100万人,多消耗5.5亿吨标煤的能源,经济社会发展带来的COD新增排放量达到518万吨,是10%规划净削减量的3.7倍、2.7倍。环境规划院对“十一五”实际减排工程、措施进行了落地化梳理,经济增长、能源消费增加带来的二氧化硫新增量高达873万吨(占2005年排放基数的34%),各项结构、工程、管理减排措施实际完成削减1237.74万吨,远大于实际净削减量绝对值(364万吨,14.29%),所以我们的大量工作是在抵消污染物新增量,给不合理的经济增长“擦屁股”。

◆在快速发展和工业化进程背景下,我们不得不面临在多个领域同时开战的局面,环境形势“稳得住”已属不易

环境质量的全面改善必须以污染物排放量持续稳定下降为基础,必须以资源能源消费量大幅度下降为前提,必须以发展方式实质性转型为根本。

从发展速度来看,过去的30多年里,我国经济增速年均达到9.8%(目前7%左右经济增速仍远高于世界经济增长水平),超过全球同期平均增速6个百分点,是世界第二大经济体,迈入上中等收入国家行列(以人均GDP计),成为后发国家追赶型经济增长的典范。但不可否认的是,经济结构不合理,支撑增长的动力之一是资源低价、环境无价的“环境红利”,大量贸易顺差和资源环境逆差同时并存,资源能源、安全生产、环境保护等领域的“弦”一直绷得过紧,资源环境承载力长期处于超负荷状态并不断遭受新的冲击,环境欠账大,生态亏空多。

从发展阶段来看,我国自1995年迈入工业化中期以来,仅用15年时间就进入城镇化中期和工业化中后期,经济增长主要依赖投资推动和资源利用的扩展,资源能源高消耗、污染排放高强度、产出和效益低下的特征明显,发展方式转型慢,尚未实现全局性突破。目前,我国经济总量占世界经济总量的11.6%,但消费了世界45%的钢材、50%的水泥、46%的煤炭、21.3%的能源。2011年我国提出控制PM2.5时人均GDP为5414美元,能源消费中煤炭占68.4%,工业能耗占70%左右。美国1996年开始控制PM2.5时人均GDP达到2.8万美元,煤炭、工业能耗占比分别仅为20%、7%左右,资源能源态势和经济发展阶段差距较大。从国际横向对比来看,我们取得目前环境保护成绩已属不易。

以日本为例,其在不同经济社会发展阶段,依据梯次出现的不同环境问题,确定层次各异的环境目标定位,政策措施的针对性、有效性较好。1955年之前,日本致力于污染源排放强度控制,1956年~1991年逐步过渡到环境质量和污染物排放强度并重,1992年后确定为保护生态环境和人体健康、建立可持续发展社会。目前阶段,我国必须同时应对脱贫致富、发展转型、节能降耗、污染减排、质量改善、生态恢复等多个目标,这是任何人、任何部门进行综合决策与管理时都将面临的难题,也是分析判断问题的基本出发点。在经济社会快速发展的现阶段,不能寄希望于一次性解决所有问题,阶段性战役成功与否应该与整个中长期战争成功与否的判定依据有所差异。

我国压缩型的快速工业化进程,积累了多个经济发展阶段的环境问题,数量巨大、问题复杂,一次和二次、局地和区域、传统和新型环境问题复合交织,但现实可能没有留给解决环境问题充足、必要的时间条件和回旋空间。既有经济超预期增长的污染排放新增量加大、着力削减污染排放新增量与累积存量的“防御战”,又有治理传统污染、解决水体黑臭和重金属污染的“追击战”,也要做好控制有毒有害物质、温室气体等新领域新问题的“阻击战”。既面临着要打好大区域、城市群环境保护的“大型战”,又要打好噪声油烟扰民、农村污染防治的“麻雀战”,还要应对社会快速变换环境焦点、百姓环境改善需求提速的“遭遇战”。从某种意义上说,环境质量的全面改善必须以污染物排放量持续稳定下降为基础,必须以资源能源消费量大幅度下降为前提,必须以发展方式实质性转型为根本。目前无论是从上述经济社会发展阶段、资源能源条件与禀赋、法制机制体制配套等宏观层面,还是从环保部门可以调控的资源配置条件、污染防治进程等实际技术因素来看,打好有重点的“歼灭战”较为现实,在目前阶段,如何同时打好、打赢多场战争,所面临的考验较大。

◆环境质量稳中趋好,但人民群众对环境质量改善需求的快速增长降低了环境满意程度,日益增长的环境公共服务需求与滞后的供给之间的矛盾已成为我国现阶段社会主要矛盾的突出表现形式

与其他国家相比,我国污染物排放量仍然居高不下,环境质量存在差距。与上世纪中期环境状况长周期相比,环境质量仍然严重恶化。目前环境问题的类型、规模、结构、性质正在发生深刻变化,新型环境问题不断出现,环境风险不断累积,制约经济和社会发展,危害群众健康,危及公共安全和社会和谐,已经成为可持续发展的短板、全面小康社会建设的瓶颈。

2007年《国家环境宏观战略研究》反复研究论证,确认了环境形势:局部有所改善,总体尚未遏制,形势依然严峻,压力继续加大。与2007年相比,这5年的工作力度、举措等积极因素明显提高,稳中趋好的成分明显加大,基本面有所好转。2012年七大水系好于Ⅲ类水质的比例为64%,劣Ⅴ类水质比例降至12.3%,分别比2005年改善23、15个百分点。各地也不断加大治理力度,一批群众反映强烈的老大难环境问题得到有效解决。若承认多年来我国环境监测数据的可比性,从相对变动趋势看,就不得不认可,我国环保事业取得了长足进步,常规污染物、一次污染物排放得到初步控制,我国环境恶化趋势得到初步遏制。

同时也不得不承认,与其他国家相比,我国污染物排放量仍然居高不下,环境质量存在差距。与上世纪中期环境状况长周期相比,环境质量仍然严重恶化。目前环境问题的类型、规模、结构、性质正在发生深刻变化,新型环境问题不断出现,环境风险不断累积,制约经济和社会发展,危害群众健康,危及公共安全和社会和谐,已经成为可持续发展的短板、全面小康社会建设的瓶颈。

近年来,环境保护工作的成效还体现在落实了地方、企业和政府的环境责任,全社会环境意识空前高涨,环境经济政策和制度也不断创新,这对于环境保护事业发展将会产生重大而持续的影响,在一定程度上这种软成效与硬成效同等重要。也正是基于这一因素,环境保护工作与社会需求短兵相接,环境质量短期内的改善速度低于社会预期,社会公众环境质量改善要求的快速提升与污染治理短期难见成效之间存在矛盾,环境形势前所未有地严峻。目前,灰霾天气、污染事件等较易成为关注焦点并“烙印”强烈,社会公众对身边小河流等的环境变化感觉与区域性环境质量评价结果不完全符合。另外,环境问题与国际直接对接,环境监测因子和监测水平等不断拓展提升,历史遗留问题在发酵,一些原有环境问题也有了新的认识,新型环境问题不断凸显,持续多年的复合型环境问题效应在放大,这些因素都使社会公众对环境保护成效的认同大打折扣。

多年来我们一直强调,现阶段我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。随着人们生活水平和其他需求的逐步满足,社会主要矛盾的特征、形式和状态有所变化,目前包括环境等公共服务水平、数量、质量、方式及其均衡性的供需矛盾快速上升。这属于政府职责,也事关民生和权益。良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。可以说,日益增长的环境公共服务需求与滞后的供给之间矛盾已迅速上升为当今社会主要矛盾的突出表现形式。解决这一问题,必须抓住与一般物质文化需求不同的环境公共服务供求规律,减法(持续减排)与加法(增加生态产品供给)并重,多还老账与少欠、不欠新账并重,始终坚守生态红线和环境底线,要有所不为,最终实现经济资本与自然资本及其惠益流的同向正增长。

◆未来10年左右是环境保护与经济发展的攻坚期,必须要有底线思维和负重爬坡的准备,积小胜为大胜,环境保护成效才有可能彰显

综合研判,我国在2020年左右总体基本完成工业化进程,2030年左右城镇化率基本稳定,资源能源消费压力、一般污染物排放的峰值也相应地将在2020年、2030年左右陆续来到,是环境保护负重前行但充满希望的历史时期。

当前,我国经济逐步步入中速增长通道,中长期潜在增长率下降,效率驱动和创新驱动贡献率有所提升,实现经济转型将成为未来发展的重点、难点。综合研判,我国在2020年左右总体基本完成工业化进程,2030年左右城镇化率基本稳定,资源能源消费压力、一般污染物排放的峰值也相应地将在2020年、2030年左右陆续来到,是环境保护负重前行但充满希望的历史时期。

到2020年左右,既是经济发展、环境保护的转型关键期,也是绿水青山与金山银山战略抉择的两难期、胶着期。如果转型成功,预计到2020年左右我国经济总量接近美国,基本进入世界高收入国家行列,服务业贡献率超过第二产业,基本完成工业化进程,钢铁、水泥等主要重化工产品产能,铜、铝、铅、锌等主要有色金属产量,以及汽车、住房等长期需求峰值陆续到来。同时,未来经济系统性风险加大、新旧增长动力更替不畅、产业结构调整不到位等不确定因素增加,大区域、多介质间转移污染等环境问题治理日趋复杂,长期累积和新型环境问题将更加难以应对。

国际经验或案例表明,发达国家在基本解决一次污染后,转向二次等污染物控制,大规模治污以及环境质量明显改善的时间跨度约为20年。另外,2009年91个国家数据显示,达到欧盟PM10年均浓度40微克/立方米标准时人均GDP在1万~1.5万美元,与我国2020年预期水平基本相当。

我国大规模治污是从“九五”开始,历经多年持续治污,未来再经过10年左右的统筹部署、有所作为,应能取得明显成效。预期2020年左右,我国环境保护形势面临大转折的条件基本具备,传统的环境问题有望开始得到根治,经济、社会与环境三大系统之间的差距有所缩小,这应该是我国环境保护工作不能退却的底线。但人体健康保障和生态系统的平衡可能还需要长期努力。

◆统一思想,认准方向,有所创新,抓好落实,努力构建环境保护全民行动格局

新型环境问题和传统环境问题完全解决的时间节点可能有差异,但部署、落实无先后。要长期坚持总量控制制度并使之不断完善。提高基于质量改善目标导向下总量控制政策措施的有效性和针对性;同时,落实地方政府环境质量改善的责任。加快构建环境质量管理制度政策。

凝聚共识,既充分意识到环境保护的长期性和艰巨性,同时也要对未来10年环境质量能明显改善有信心。这是辩证的“两点”论。前者要求我们不应在环境意识空前高涨背景下,以短短5年左右治污期间环境质量明显改善与否、社会公众满意与否简单评价环保工作的成败,不妄自菲薄,积极巩固阶段性成果。后者要求我们以“行百里者半九十”的态度,不争论,不折腾,主动有为,不能坐等资源能源消费峰值和发展阶段的转型到来,不能以客观条件推诿、漠视社会公众环境诉求,加大执法监管力度,着力解决群众反映强烈的若干问题,要在早日提供优质的水、气、土壤等生态产品和环境公共服务上践行群众路线,并为制度、机制、体制的根本完善创造条件、赢得时间。

统筹兼顾,新老问题一起抓,总量质量要协同。这是矛盾的“统一”论。前者要求有前瞻性和战略眼光,不能按下葫芦起来瓢。新型环境问题和传统环境问题完全解决的时间节点可能有差异,但部署、落实无先后,不能形成一个环节的问题影响全领域成效的被动局面。后者要求我们长期坚持总量控制制度并使之不断完善,落实于企事业单位并以许可形式落地,不泛化、不虚化,提高基于质量改善目标导向下总量控制政策措施的有效性和针对性;同时,落实地方政府环境质量改善的责任,处理好一次污染和二次污染关系,接地气,见实效,加快构建环境质量管理制度政策。

协同推进,主动实施信息公开,推进公众参与。这是措施的“重点”论。处理好政府、企业、社会关系,重要的是呼应社会公众的环境关切,强化信息公开机制,让社会公众成为环境质量改善行动的参与者、践行者、见证者、享受者,合理引导社会公众的环境预期,增加认同感,最大程度地形成环境保护的统一战线。一是要问计于民,把社会公众身边环境质量改善作为切入点,下大力气把城市水体黑臭问题解决好,把噪声、垃圾等扰民问题处理好,向社会公布环境质量改善目标并综合施治、取信于民。二是推进企业环境信息公开,明确企业主体责任,使社会公众监督企业环境行为有载体、有抓手、有机制,提升公众对环保的推动作用和监督约束作用,着力构建全社会参与环境保护的工作格局。

继承创新,抓好现有制度政策的落实,同时在新的阶段、新的要求下探索环境保护新路。这是方法的“发展”论。经济社会发展阶段在转型,环境问题在转型,在工业化、城镇化、农业现代化过程中同时解决如此复杂的环境问题,国内外经验不多,我们已经进入一个参照系不明、暗礁问题杂多、需适时调控方向的深水区,统筹驾驭难度大。一方面需要系统评估现有政策措施的系统性、协调性,从问题导向或者目标导向进行梳理,解决政策多、杂且有时相互干扰的问题。另一个方面是重在抓落实,充分用好用足现有赋权,要求从严,执法从硬,措施从紧,政策从实。同时,必须以创新精神积极探索环境保护新路,将一些地方和国际上实践可行、符合我国现阶段实际的一些方法、措施予以固化,并结合新情况研究一些新招和硬招。

 

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